Extinção da norma 4 pela Anatel e a convergência regulatória com os PLs 2.630/20 e 4.557/24
Migalhas - 13/6/2025 - [gif]
Autor: Elizabeth Veloso
Assunto: Governança da Internet
A decisão da Anatel de extinguir a norma 4 altera a regulação da internet, eleva a carga tributária e ameaça a governança multissetorial no Brasil
A decisão da Anatel - Agência Nacional de Telecomunicações, tomada em abril de 2025, de extinguir a chamada norma 004/19951, prevista para vigorar a partir de janeiro de 2027, fomentou o debate sobre a separação conceitual e regulatória entre internet e serviços de telecomunicações. Essa norma permitia que a conexão à internet fosse oferecida como SVA - Serviço de Valor Adicionado, categoria distinta dos serviços de telecomunicações, com impactos diretos sobre a carga tributária, os modelos de negócio adotados por pequenos provedores e a própria arquitetura regulatória do setor.
Na prática, essa classificação permitia que provedores de internet operassem sem a necessidade de autorização específica da Anatel, diferenciando-se dos serviços de telecomunicações tradicionais. Além disso, essa distinção tinha implicações tributárias, pois os SVAs eram sujeitos ao ISS - Imposto sobre Serviços municipal, enquanto os serviços de telecomunicações estavam sujeitos ao ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços estadual.
A proposta da Anatel é que, a partir de 2027, toda prestação de acesso à internet seja classificada unicamente como SCM - Serviço de Comunicação Multimídia ou SMP - Serviço Móvel Pessoal, ambos serviços de telecomunicação, com maior incidência regulatória e fiscal. Essa alteração sinaliza uma tentativa de uniformização regulatória por parte da Anatel, alinhada ao processo de simplificação normativa conduzido pela agência (Cruz, 2025). A justificativa apresentada pelo relator do processo, conselheiro Alexandre Freire, é de que a lógica dual entre telecomunicação e SVA deixou de ser compatível com a forma atual de acesso à internet, marcada pela convergência tecnológica e pela integração de infraestrutura e autenticação em um mesmo agente. A resolução 614/13 da própria Anatel já havia autorizado a prestação do serviço de acesso à internet sem a necessidade de dois provedores, o que enfraqueceu, ao longo do tempo, a aplicação prática da norma 4 (ANATEL, 2013).
O posicionamento da Anatel coaduna-se com uma postura recente da agência de fazer crer que ela detém a expertise de regular o campo das novas tecnologias. Abreu (2023) destaca que, no 3º Simpósio TelComp - Telecom, Tecnologia e Competição para o Futuro Digital, realizado pela TelComp - Associação Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas em parceria com o IDP em Brasília/DF em junho de 20232, o então superintendente-executivo da ANATEL, Abraão Balbino, declarou que "novas tecnologias e desenvolvimento tecnológico é o DNA da instituição, como o Metaverso".
A decisão da Anatel - Agência Nacional de Telecomunicações, tomada em abril de 2025, de extinguir a chamada norma 004/1995, portanto, converge com o protagonismo regulatório que a agência busca neste cenário de mídias digitais. Quando se fala em novas tecnologias, é preciso sempre garantir que o seu desenvolvimento e uso sejam realizados de forma segura, ética e em conformidade com as leis e normas vigentes (Abreu, 2023). O processo de regulação de novas tecnologias no Brasil pode variar dependendo do setor em que a tecnologia se insere. Algumas das principais formas de regulação no Brasil incluem: regulação econômica e financeira, regulação ambiental e regulação de serviços públicos. Neste caso, estamos lidando com regulação econômica, que visa controlar a economia e os mercados, garantindo a livre concorrência e evitando práticas anticompetitivas; e com regulação de serviços públicos, que envolve a fiscalização e a definição de regras para serviços essenciais prestados à população, como energia elétrica, água, transporte público, saneamento básico, telecomunicações entre outros (Abreu, 2023).
Como se pode constatar, a regulação tem múltiplas dimensões e impacta diversos setores, gerando controvérsias e divergências. No caso da norma 4, houve descontentamento por parte de alguns setores. A Abrint - Associação Brasileira de Provedores de Internet e Telecomunicações, que representa provedores de pequeno e médio porte, manifestou preocupação com a perda de segurança jurídica e com o possível aumento de custos tributários para essas empresas, que muitas vezes utilizam o modelo híbrido de oferta, declarando parte do serviço como SCM e parte como SVA. Atualmente, segundo parâmetro aceito informalmente pela Anatel, essa divisão costuma ser de 60% SCM e 40% SVA (ABRINT, 2025).
As críticas à decisão da Anatel e o vácuo legal
Do ponto de vista tributário, a mudança implica na substituição do regime do ISS - Imposto Sobre Serviços, aplicado ao SVA, pelo regime do ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, incidente sobre telecomunicações. A advogada Danúbia Souto destaca que a natureza da atividade deve prevalecer sobre a classificação normativa, e que a jurisprudência do STJ tem reconhecido o caráter de SVA para serviços de conexão à internet, por não demandarem autorização da União para sua prestação, conforme exige o art. 21, XI, da Constituição Federal brasileira de 1988 (Cruz, 2025).
Essa tensão entre a interpretação da Anatel e a jurisprudência do STJ evidencia um desalinhamento institucional sobre a natureza jurídica da prestação de internet. Além disso, há um embate quanto à competência da Anatel para redefinir esse regime, com base no argumento de que a conexão à internet, ao ser tratada como SVA, não poderia ser objeto de regulação direta da agência.
Dessa forma, a revogação da norma 004/1995 - com vigência prevista para 2027 - provocou intensos debates no setor de telecomunicações e nas esferas de governança da internet, porque, historicamente, a norma conferia aos provedores de acesso à internet o status de SVA - Serviço de Valor Adicionado, dispensando-os de regulamentação mais rígida e tributação via ICMS, por serem considerados prestadores de serviço, e não operadores de telecomunicações.
Como se vê, a extinção da norma representa uma mudança de paradigma: a partir da nova interpretação, o fornecimento de conexão à internet poderá ser equiparado a serviços de telecomunicação, com repercussões jurídicas, fiscais, técnicas e políticas amplas. Isso implica, por exemplo, a possível ampliação da carga tributária para pequenos provedores, a centralização regulatória nas mãos da Anatel, e o enfraquecimento do modelo multissetorial de governança da internet, historicamente promovido no Brasil.
Contudo, o método adotado pela Anatel revela fragilidades democráticas e institucionais importantes. A decisão foi tomada sem debate prévio com o Congresso Nacional, sem consulta pública e sem articulação interinstitucional com o STF, que julga atualmente ações relevantes sobre a natureza jurídica da prestação de serviços de conexão à internet (inclusive no campo tributário, como a ADIn 7.066/DF, sobre ICMS/ISS no setor digital).
Ao agir de forma unilateral, a Anatel desconsiderou o papel do Legislativo na formulação de políticas públicas de impacto estrutural, fragilizando o controle democrático sobre decisões regulatórias. Há um descompasso entre a regulação administrativa e o sistema normativo constitucional, o que pode resultar em insegurança jurídica, fragmentação regulatória e questionamentos judiciais subsequentes.
Nesse cenário, destaca-se que a metodologia da Anatel carece de um processo deliberativo mais transparente, intersetorial e baseado em evidências. Além disso, a decisão desconsidera a complexidade federativa do sistema tributário brasileiro, interferindo diretamente em competências municipais (ISS) e estaduais (ICMS) sem uma base legal debatida com os entes federados.
A Abrint - Associação Brasileira de Provedores apontou que a decisão foi tomada "sem ampla fundamentação e sem a divulgação prévia do conteúdo completo da proposta", dificultando o acompanhamento técnico-jurídico pelos agentes afetados (Bucco, 2025). Ou seja, faltou discussão transparente com a sociedade e os Poderes: não houve tempo para que o parlamento, o CGI.br ou outros interessados analisassem o inteiro teor da mudança antes de sua aprovação.
Demi Getschko, do NIC.br, questionou publicamente "por que esse cavalo de batalha com a Norma 4", lembrando que a norma "proporcionou o avanço da Internet no Brasil" justamente por preservar as características do modelo TCP/IP e da gestão distribuída da rede (Lobo, 2025). A gestão de nomes e números - como endereços IP e domínios - é realizada por entidades como IANA, ICANN, LACNIC e, no Brasil, pelo NIC.br, em articulação com o CGI.br - Comitê Gestor da Internet. Para a associação, esses recursos não devem ser tratados como ativos reguláveis pela Anatel, por não serem alocados nacionalmente e por estarem sob responsabilidade de entidades da sociedade civil.
Traz uma tensão vista com o projeto de lei do deputado Silas Câmara, que muda radicalmente a governança da internet no Brasil, trazendo para a alçada da Anatel a gestão das atividades do CGI. O fim unilateral da norma 4, pode abrir um precedente para que a Anatel avance sobre competências que hoje são do CGI.
Em outras palavras, os críticos veem a decisão da Anatel como um risco de retrocesso na governança da internet. Poderia haver maior interferência governamental em aspectos hoje autorregulados ou cogestionados (por exemplo, exigências regulatórias sobre sistemas autônomos, alocação de endereços IP, interconexão de backbones, etc.), contrariando princípios do marco civil da internet - como a garantia de gestão colaborativa e transparente (art. 24 da lei 12.965/14). A revogação da norma 4, avalia a Abrint, "interfere na estrutura atual de governança da internet no país" e "mina o ambiente da governança da Internet no Brasil, sem qualquer salvaguarda quanto às suas estruturas da cadeia de valor". (Bucco, 2025).
Relação entre norma 4/1995, o MCI e os projetos de lei em tramitação
A revogação da norma 004/1995 pela Anatel se insere num contexto de tensionamento crescente entre os diferentes arranjos institucionais de regulação da internet no Brasil. Embora a justificativa da agência esteja ancorada na convergência tecnológica e na necessidade de uniformização normativa, sua decisão entra em choque com a estrutura legal vigente e com o processo político-legislativo em curso.
O marco civil da internet (lei 12.965/14), que constitui o principal marco regulatório do ambiente digital brasileiro, reconhece o acesso à internet como essencial ao exercício da cidadania (art. 7º), mas não define expressamente sua natureza jurídica (se como serviço de valor adicionado ou de telecomunicação). Essa lacuna legislativa tem sido suprida por normas infralegais e jurisprudência, como a própria norma 004/1995 e decisões do STJ, que tradicionalmente enquadraram o serviço de conexão como SVA. A ação unilateral da Anatel, ao redefinir esse status sem respaldo legal, desestabiliza esse arcabouço interpretativo e rompe com o equilíbrio construído entre os Poderes.
A decisão também deve ser analisada à luz do espírito e a lógica dos projetos de lei em tramitação no Congresso, como o PL 2.630/20 (PL das fake news) e o PL 4.557/243, que tratam da governança das plataformas digitais e da infraestrutura da internet. Esses textos legislativos, embora não abordem diretamente a classificação dos serviços de conexão, partem da premissa de que a internet é um ambiente multissetorial, com atores diferenciados, responsabilidades específicas e camadas técnicas e sociais distintas - e não apenas uma extensão da rede de telecomunicações. Ao reclassificar a conexão como telecomunicação pura, a Anatel altera as bases técnicas sobre as quais esses projetos se estruturam, podendo gerar efeitos colaterais sobre a aplicação de obrigações de transparência algorítmica, dever de cuidado, e até a lógica de responsabilização dos agentes envolvidos na cadeia de serviços digitais.
Além disso, é fundamental observar a relação entre a revogação da norma 004/1995 e o PL 4.557/24, de autoria do deputado Silas Câmara, que propõe alterar o marco civil da internet para transferir a competência da governança da internet para a Anatel, extinguindo na prática o modelo multissetorial atualmente exercido pelo CGI.br - Comitê Gestor da Internet no Brasil. Embora o PL ainda esteja em fase inicial de tramitação, ele reflete uma tendência política de concentrar a autoridade sobre o ecossistema digital nas mãos de uma única agência reguladora, rompendo com o equilíbrio participativo estabelecido pelo decreto 4.829/03 e pela lei 12.965/14.
A extinção da norma 004/1995, portanto, pode ser interpretada como uma antecipação prática dos efeitos pretendidos pelo PL 4.557/24, ao promover a reabsorção da camada de conexão da internet sob o guarda-chuva regulatório da Anatel, sem que o parlamento tenha ainda se pronunciado sobre essa mudança de arquitetura institucional. Essa sobreposição entre iniciativa legislativa e ação administrativa pode agravar o cenário de insegurança jurídica e reforça a necessidade de deliberação urgente pelo Congresso Nacional, sob pena de consolidação de um modelo centralizador, tecnocrático e pouco transparente, em dissonância com os princípios do marco civil da internet e com as melhores práticas internacionais de governança da rede.
Essa mudança também contribui para uma recentralização da regulação da internet, aproximando-a de um modelo mais vertical e estatal, típico das telecomunicações tradicionais, em detrimento do modelo distribuído e participativo consagrado pelo CGI.br - Comitê Gestor da Internet e reforçado pelo próprio marco civil. Ao instituir um novo marco regulatório de fato, sem processo legislativo formal, a Anatel abre um precedente preocupante de reconfiguração do setor por via administrativa, sem mediação democrática e sem análise de impacto regulatório suficientemente robusta.
Portanto, a extinção da norma 4 não é apenas um ajuste técnico ou tributário, ela representa uma inflexão política e normativa, com implicações para a sustentabilidade de modelos de negócio descentralizados, a preservação do pluralismo digital e a consolidação de uma internet acessível e aberta no Brasil.
A equalização com a reforma tributária
Além disso, a transição para o novo modelo está prevista para 2027, ano que coincide com o início da implementação da reforma tributária, aprovada pela EC 132/23. A intenção da Anatel foi harmonizar a mudança regulatória com o novo regime de tributação do IBS - Imposto sobre Bens e Serviços. No entanto, segundo os especialistas, o novo sistema só entrará plenamente em vigor em 2029, com a extinção gradual do ICMS e do ISS prevista para ocorrer até 2032 (Souto, 2025). Isso indica que o período de sobreposição entre regimes pode gerar complexidade adicional, em vez de simplificação.
Em paralelo, o tema entrou no radar político por conta da própria reforma tributária. Parlamentares envolvidos na reforma apontaram que, como a base de tributação de telecomunicações e serviços digitais será unificada em alguns anos, não haveria urgência em mexer agora no enquadramento legal da internet. Portanto, defendem que qualquer transição seja planejada em lei, com participação do Congresso, para garantir segurança jurídica durante o período de implementação da reforma tributária (2025-2032) (Grossmann, 2025).
Além disso, a reforma tributária realmente vai acabar com muitos planejamentos tributários que fazem uso de SVAs como: o SCI, a locação de equipamentos, serviços de suporte premium, streaming e outros, pois, como a própria matéria mencionou, as alíquotas de todos esses serviços serão igualadas à alíquota do serviço de telecomunicação, ou seja, não haverá mais diferenciação alguma.
Nesse contexto, a decisão da Anatel pode ser vista como juridicamente possível, nos termos da lei geral de telecomunicações (lei 9.472/1997), que autoriza a agência a substituir normas anteriores, inclusive as oriundas do Ministério das Comunicações. No entanto, a ausência de estudos econômicos aprofundados sobre o impacto da medida, especialmente no que tange à viabilidade dos pequenos provedores, pode comprometer a legitimidade da decisão sob a ótica da proporcionalidade e da razoabilidade, princípios basilares do Direito Administrativo.
Considerações finais
A decisão da Anatel de extinguir a norma 004/1995 foi adotada sem consulta pública ampla, sem diálogo com o Congresso Nacional e desconsiderando o papel do STF em ações correlatas. Tal metodologia revela uma fragilidade democrática e desrespeita o princípio da reserva legal, especialmente ao alterar regimes tributários e jurídicos com impactos federativos diretos. A mudança proposta pela Anatel entra em colisão com a jurisprudência consolidada do STJ, que reconhece o caráter de SVA - Serviço de Valor Adicionado para a conexão à internet. Isso gera um vácuo normativo e insegurança jurídica para operadores do setor, além de tensionar os limites da competência regulatória da agência.
A reclassificação dos serviços de conexão como telecomunicações (SCM ou SMP) implica aumento de obrigações regulatórias e fiscais, afetando de forma desproporcional pequenos e médios provedores, que hoje operam com modelos híbridos (parte SCM, parte SVA). Essa distinção tinha implicações tributárias, pois os SVAs eram sujeitos ao ISS - Imposto sobre Serviços municipal, enquanto os serviços de telecomunicações estavam sujeitos ao ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços estadual A substituição do ISS pelo ICMS altera a lógica federativa da arrecadação sem aval legislativo.
Ao avançar isoladamente, a Anatel corre o risco de centralizar o controle regulatório da internet, contrariando o modelo multissetorial consagrado no Brasil, que envolve a consulta à sociedade civil, setor privado, academia e Estado. Isso pode comprometer a pluralidade e a governança democrática da internet no país.
Assim, ao sugerir que o Congresso Nacional se debruce sobre a regulação de plataformas digitais de forma responsável e tecnicamente fundamentada, o presente artigo também propõe que se abra espaço para uma revisão cuidadosa do modelo de governança da internet hoje vigente no país. Sem endossar integralmente o teor do PL 4.557/24, de autoria do deputado Silas Câmara, entende-se que é pertinente discutir publicamente a previsão legal do CGI.br, suas formas de prestação de contas, os limites de sua atuação e a adequação do modelo em camadas à complexidade regulatória contemporânea.
Por essa razão, cumpre debater quando o Congresso Nacional irá retomar o protagonismo na definição das diretrizes legais e normativas sobre a regulação dos serviços de internet. Trata-se de uma matéria que deve ser regulamentada por lei, garantindo segurança jurídica, justiça fiscal e preservação da governança multissetorial da internet.
Em suma, a extinção da norma 4 representa um ponto de inflexão na política regulatória da internet no Brasil, pois, apesar dessa norma estar alinhada ao processo de simplificação normativa e à consolidação de um marco regulatório coerente, tem-se uma medida que gera incertezas sobre seus efeitos tributários, concorrenciais e jurídicos. Soma-se a isso, a carência de uma consulta pública qualificada, bem como de estudos técnicos sobre os impactos econômicos da mudança, o que reforça a necessidade de cautela e acompanhamento por parte da sociedade civil e dos demais órgãos do Estado.
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1 Disponível em: https://informacoes.anatel.gov.br/legislacao/normas-do-mc/78-portaria-148. Acesso em: 13 abr. 2025.
2 Disponível em: https://www.telcomp.org.br/brasilia2023/. Acesso em: 13 abr. 2025.
3 Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2843197&filename=Ultimo%20Despacho%20-%20PL%204557/2024. Acesso em: 13 abr. /2025.
4 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL). Resolução n.º 614, de 28 de maio de 2013. Dispõe sobre as condições de uso de redes e meios de telecomunicações por Prestadoras de Pequeno Porte. Disponível em: https://www.anatel.gov.br. Acesso em: 07 abr. 2025.
5 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL). Portaria n.º 148, de 31 de maio de 1995. Aprova a Norma 004/95 - Provedores de Serviços Internet. Disponível em: https://informacoes.anatel.gov.br/legislacao/normas-do-mc/78-portaria-148. Acesso em: 7 abr. 2025.
6 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL). Anatel bate o martelo: Norma nº 4 será extinta a partir de 2027. Teletime, 3 abr. 2025. Disponível em: https://teletime.com.br/03/04/2025/anatel-bate-o-martelo-norma-no-4-sera-extinta-a-partir-de-2027/. Acesso em: 7 abr. 2025.
7 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL). Resolução n.º 614, de 28 de maio de 2013. Dispõe sobre as condições de uso de redes e meios de telecomunicações por Prestadoras de Pequeno Porte. Disponível em: https://informacoes.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/2013/465-resolucao-614. Acesso em: 7 abr. 2025.
8 ABREU, Daniel Albuquerque de. Formas de regulação no Brasil: novas tecnologias. Blog do Direito IDP, 3 ago. 2023. Disponível em: https://pos.idp.edu.br/idp-learning/direito-digital/formas-de-regulacao-no-brasil-novas-tecnologias/. Acesso em: 13 abr. 2025.
9 ABRINT. Nota pública sobre a extinção da Norma 4. Disponível em: https://teletime.com.br/04/04/2025/abrint-demonstra-preocupacao-com-fim-da-norma-no-4-pela-anatel/. Acesso em: 07 abr. 2025.
10 BUCCO, Rafael. Fim da Norma 4 acende alerta entre ISPs. Tele.Síntese, 4 abr. 2025. Disponível em: https://telesintese.com.br/fim-da-norma-4-acende-alerta-entre-isps/. Acesso em: 13 abr. 2025.
11 CRUZ, Carolina. Fim da Norma 4 levanta debate sobre insegurança jurídica. Mobile Time, 4 abr. 2025. Disponível em https://www.mobiletime.com.br.fim-da-norma-4/. Acesso em: 7 abr. 2025.
12 GROSSMANN, Luís Osvaldo. Anatel extingue Norma 4 e equipara internet a telecom. Convergência Digital, 3 abr. 2025. Disponível em: https://convergenciadigital.com.br/governo/anatel-extingue-norma-4-e-equipara-internet-a-telecom/. Acesso em: 7 abr. 2025.
13 LOBO, Ana Paula. Fim da Norma 4 acende alerta entre ISPs. Convergência Digital, 4 abr. 2025. Disponível em: https://convergenciadigital.com.br/governo/empresas-de-internet-reage-mal-a-decisao-da-anatel-de-extinguir-a-norma-4/. Acesso em: 13 abr. 2025.
14 NIC.br. Norma 4 proporcionou o avanço da Internet no Brasil, afirma Demi Getschko. NIC.br, 8 abr. 2025. Disponível em: https://www.nic.br/noticia/na-midia/norma-4-proporcionou-o-avanco-da-internet-no-brasil-afirma-demi-getschko/#:~:text=%E2%80%9CEu%20n%C3%A3o%20entendo%20qual%20%C3%A9,de%20servi%C3%A7os%20e%20a%20competi%C3%A7%C3%A3o. Acesso em: 13 abr. 2025.
